解讀國務(wù)院令2010年第587號(hào)：新《發(fā)票管理辦法》
?? 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，新的《發(fā)票管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“新《辦法》”）將于今年2月1日起施行。修改后的管理辦法進(jìn)一步加大了對(duì)發(fā)票違法行為的懲處力度，對(duì)虛開、偽造、變?cè)?、轉(zhuǎn)讓發(fā)票違法行為的罰款上限由5萬元提高為50萬元。為了幫助納稅人準(zhǔn)確理解相關(guān)規(guī)定，對(duì)照舊《發(fā)票管理辦法》相關(guān)條款，我們將就新《辦法》修訂后相關(guān)條款的理解作逐一分析。
第一條 為了加強(qiáng)發(fā)票管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督，保障國家稅收收入，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》，制定本辦法。
解讀：第一條的要義在于，發(fā)票是為保障國家稅收收入服務(wù)的，發(fā)票是手段，收入是宗旨。也就是說，發(fā)票不合規(guī)，權(quán)責(zé)發(fā)生制很難貫徹執(zhí)行。比如約定三年后付房租，按權(quán)責(zé)發(fā)生制企業(yè)得預(yù)提每年房租費(fèi)用，但按照營(yíng)業(yè)稅相關(guān)規(guī)定，預(yù)收房租的按預(yù)收款確認(rèn)收入，沒有預(yù)收款的，簽合同時(shí)按合同約定時(shí)間確認(rèn)納稅義務(wù)，這樣營(yíng)業(yè)稅發(fā)票只能三年后才開，前兩年沒有發(fā)票，會(huì)計(jì)上作費(fèi)用處理，但是因?yàn)闆]有發(fā)票，要全額作納稅調(diào)增處理，這就是發(fā)票管理與會(huì)計(jì)處理的矛盾之處。
第二條 在中華人民共和國境內(nèi)印制、領(lǐng)購、開具、取得、保管、繳銷發(fā)票的單位和個(gè)人（以下稱印制、使用發(fā)票的單位和個(gè)人），必須遵守本辦法。
解讀：新《辦法》增加了“繳銷”兩個(gè)字，意味著將實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)票從出生（印制）到死亡（繳銷銷毀）的全程監(jiān)控。
第三條 本辦法所稱發(fā)票，是指在購銷商品、提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，開具、收取的收付款憑證。
解讀：發(fā)票主要是針對(duì)流轉(zhuǎn)稅業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)憑證，購銷商品屬于增值稅范疇，提供或接受服務(wù)則屬營(yíng)業(yè)稅范圍。從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的發(fā)票事項(xiàng)，比如賣舊房，盡管舊房算不上是商品，也不是服務(wù)，但是也要開具發(fā)票。一般而言應(yīng)當(dāng)由銷售方或提供方開發(fā)票，但有時(shí)購買方和接受服務(wù)方也得開發(fā)票，最典型的是農(nóng)產(chǎn)品收購憑證。
第四條 國務(wù)院稅務(wù)主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的發(fā)票管理工作。省、自治區(qū)、直轄市國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局（以下統(tǒng)稱省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)）依據(jù)各自的職責(zé)，共同做好本行政區(qū)域內(nèi)的發(fā)票管理工作。財(cái)政、審計(jì)、工商行政管理、公安等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，配合稅務(wù)機(jī)關(guān)做好發(fā)票管理工作。
解讀：此次發(fā)布的新《辦法》法律層次較高，是國務(wù)院總理溫家寶簽署的，屬于行政法規(guī)。不但是處理發(fā)票問題的重要依據(jù)，也是法院等部門執(zhí)法的重要依據(jù)。比國稅函或國稅發(fā)等文件的層次高，采信范圍廣。
第五條 發(fā)票的種類、聯(lián)次、內(nèi)容以及使用范圍由國務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定。
解讀：發(fā)票是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中重要的財(cái)務(wù)收支的法定憑證，是會(huì)計(jì)核算的原始依據(jù)，也是審計(jì)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。當(dāng)前，由于發(fā)票種類繁多，有機(jī)打發(fā)票、手工發(fā)票還有網(wǎng)絡(luò)發(fā)票，納稅人很難準(zhǔn)確把握所有發(fā)票的使用范圍和防偽等問題。此外，還有克隆發(fā)票的問題，納稅人往往上網(wǎng)一查，發(fā)票號(hào)碼、代碼都是真的，就是內(nèi)容是假的，不法分子通過各種關(guān)系搞到發(fā)票代碼與號(hào)碼，而后制作假發(fā)票，納稅人防不勝防。所以，確定發(fā)票的種類、聯(lián)次、內(nèi)容以及使用范圍以及防偽等問題就應(yīng)該是國家稅務(wù)總局等國務(wù)院稅務(wù)主管部門的一項(xiàng)很重要的工作。就此，國家稅務(wù)總局曾下發(fā)《全國普通發(fā)票簡(jiǎn)并票種統(tǒng)一式樣工作實(shí)施方案》（國稅發(fā)[2009]142號(hào)），主要宗旨是2011年1月1號(hào)開始實(shí)施新版發(fā)票，在全國范圍實(shí)現(xiàn)票種簡(jiǎn)并，式樣統(tǒng)一，向網(wǎng)絡(luò)開具與機(jī)打發(fā)票前進(jìn)，逐步縮小手工發(fā)費(fèi)使用面。
第六條 對(duì)違反發(fā)票管理法規(guī)的行為，任何單位和個(gè)人可以舉報(bào)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密，并酌情給予獎(jiǎng)勵(lì)。
解讀：鼓勵(lì)單位和個(gè)人舉報(bào)發(fā)票違規(guī)行為，加大違規(guī)使用發(fā)票的成本和社會(huì)監(jiān)督力量。
第七條 增值稅專用發(fā)票由國務(wù)院稅務(wù)主管部門確定的企業(yè)印制；其他發(fā)票，按照國務(wù)院稅務(wù)主管部門的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)確定的企業(yè)印制。禁止私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票。
第八條 印制發(fā)票的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：
?。ㄒ唬┤〉糜∷⒔?jīng)營(yíng)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照；
?。ǘ┰O(shè)備、技術(shù)水平能夠滿足印制發(fā)票的需要；
?。ㄈ┯薪∪呢?cái)務(wù)制度和嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督、安全管理、保密制度。
稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定印制發(fā)票的企業(yè)，并發(fā)給發(fā)票準(zhǔn)印證。
解讀：舊《辦法》規(guī)定，增值稅專用發(fā)票由國家稅務(wù)總局統(tǒng)一印制，而新《辦法》規(guī)定，增值稅專用發(fā)票由國務(wù)院稅務(wù)主管部門確定的企業(yè)印制，其他發(fā)票，按照國務(wù)院稅務(wù)主管部門的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)確定的企業(yè)印制。而且新《辦法》第八條專門規(guī)定了要以“招標(biāo)方式”來確定印制發(fā)票的企業(yè)。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將發(fā)票印制企業(yè)全部納入了政府采購的監(jiān)控范圍之內(nèi)，可以有效防止私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票情況的出現(xiàn)。
第九條 印制發(fā)票應(yīng)當(dāng)使用國務(wù)院稅務(wù)主管部門確定的全國統(tǒng)一的發(fā)票防偽專用品。禁止非法制造發(fā)票防偽專用品。
第十條 發(fā)票應(yīng)當(dāng)套印全國統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)制章。全國統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)制章的式樣和發(fā)票版面印刷的要求，由國務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定。發(fā)票監(jiān)制章由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)制作。禁止偽造發(fā)票監(jiān)制章。發(fā)票實(shí)行不定期換版制度。
第十一條 印制發(fā)票的企業(yè)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一規(guī)定，建立發(fā)票印制管理制度和保管措施。發(fā)票監(jiān)制章和發(fā)票防偽專用品的使用和管理實(shí)行專人負(fù)責(zé)制度。
解讀：按照相關(guān)部門的解釋，此次發(fā)布新《辦法》的一個(gè)主要目的就是因?yàn)楫?dāng)前制售和使用假發(fā)票、不依法開具發(fā)票等違法行為花樣翻新且日益嚴(yán)重，管理辦法規(guī)定的防控措施亟待相應(yīng)完善。發(fā)票防偽是保障發(fā)票真與否的關(guān)鍵，因此統(tǒng)一發(fā)票防偽專用品至關(guān)重要。而發(fā)票監(jiān)制章就好象人民幣上的“中國人民銀行”六個(gè)大字一樣，發(fā)票不定期換版也是學(xué)了紙幣制作道理。因此，上述三條規(guī)定的目的都是要將發(fā)票防偽和監(jiān)管納入全國統(tǒng)一管理范疇。其中第十條強(qiáng)化了稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)票印制中的具體責(zé)任。
第十二條 印制發(fā)票的企業(yè)必須按照稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的式樣和數(shù)量印制發(fā)票。
解讀：舊《辦法》的第十條規(guī)定：“印制發(fā)票的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的式樣和數(shù)量印制發(fā)票。”新《辦法》將“應(yīng)當(dāng)”改成“必須”，強(qiáng)化對(duì)發(fā)票印數(shù)的管理。
第十三條 發(fā)票應(yīng)當(dāng)使用中文印制。民族自治地方的發(fā)票，可以加印當(dāng)?shù)匾环N通用的民族文字。有實(shí)際需要的，也可以同時(shí)使用中外兩種文字印制。
解讀：該條規(guī)定充分考慮到了少數(shù)民族地區(qū)發(fā)票使用的實(shí)際情況，發(fā)票管理在強(qiáng)硬中凸顯人性化的一面。
第十四條 各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的單位和個(gè)人使用的發(fā)票，除增值稅專用發(fā)票外，應(yīng)當(dāng)在本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)印制；確有必要到外省、自治區(qū)、直轄市印制的，應(yīng)當(dāng)由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)商印制地省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)同意，由印制地省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)確定的企業(yè)印制。禁止在境外印制發(fā)票。
解讀：本條是對(duì)發(fā)票印制區(qū)域的規(guī)定，與舊《辦法》無實(shí)質(zhì)不同。
第十五條 需要領(lǐng)購發(fā)票的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)持稅務(wù)登記證件、經(jīng)辦人身份證明、按照國務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定式樣制作的發(fā)票專用章的印模，向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理發(fā)票領(lǐng)購手續(xù)。主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)領(lǐng)購單位和個(gè)人的經(jīng)營(yíng)范圍和規(guī)模，確認(rèn)領(lǐng)購發(fā)票的種類、數(shù)量以及領(lǐng)購方式，在5個(gè)工作日內(nèi)發(fā)給發(fā)票領(lǐng)購簿。單位和個(gè)人領(lǐng)購發(fā)票時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定報(bào)告發(fā)票使用情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行查驗(yàn)。
解讀：本條與舊《辦法》相比，修改了需要持“發(fā)票專用章”領(lǐng)購發(fā)票的規(guī)定。舊《辦法》第十六條規(guī)定：“申請(qǐng)領(lǐng)購發(fā)票的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提出購票申請(qǐng)，提供經(jīng)辦人身份證明、稅務(wù)登記證件或者其他有關(guān)證明，以及財(cái)務(wù)印章或者發(fā)票專用章的印模，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，發(fā)給發(fā)票領(lǐng)購簿。領(lǐng)購發(fā)票的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)憑發(fā)票領(lǐng)購簿核準(zhǔn)的種類、數(shù)量以及購票方式，向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)購發(fā)票?！?/span>
領(lǐng)購發(fā)票發(fā)票專用章一般情況下是對(duì)沒有財(cái)務(wù)專用章或個(gè)體工商戶才有的，新《辦法》要求提供發(fā)票專用章印模而不是舊《辦法》在財(cái)務(wù)印章與發(fā)票專用章之間二選一的方式，新《辦法》還對(duì)發(fā)票專用章式樣進(jìn)行了總局層次的規(guī)定，其地位大大提高。按照國家稅務(wù)總局日前發(fā)布的《國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)票專用章式樣有關(guān)問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2011年第7號(hào)）明確，從2011年2月1日起將在全國啟用新的發(fā)票專用章式樣。另外，領(lǐng)購發(fā)票還是實(shí)行先領(lǐng)發(fā)票領(lǐng)購薄的模式，但是有五個(gè)工作日的限制，這對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)也是一個(gè)約束。
第十六條 需要臨時(shí)使用發(fā)票的單位和個(gè)人，可以憑購銷商品、提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的書面證明、經(jīng)辦人身份證明，直接向經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開發(fā)票。依照稅收法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先征收稅款，再開具發(fā)票。稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)發(fā)票管理的需要，可以按照國務(wù)院稅務(wù)主管部門的規(guī)定委托其他單位代開發(fā)票。禁止非法代開發(fā)票。
解讀：將舊《辦法》第十七條改為第十六條，將原國稅函[2004]1027號(hào)文件中關(guān)于代開發(fā)票的規(guī)定寫入《發(fā)票管理辦法》，提升了相關(guān)規(guī)定的法律級(jí)次。新《辦法》對(duì)代開發(fā)票進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。特別明確了沒有稅務(wù)登記證開票的問題。比如常見的農(nóng)民銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)票的問題，此次新《辦法》明確可以向經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開，并規(guī)定了詳細(xì)流程。而舊《辦法》第十七條僅規(guī)定“需要臨時(shí)使用發(fā)票的單位和個(gè)人，可以直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理。”并未就如何開具進(jìn)行細(xì)化。
第十七條 臨時(shí)到本省、自治區(qū)、直轄市以外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)憑所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)的證明，向經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)購經(jīng)營(yíng)地的發(fā)票。臨時(shí)在本省、自治區(qū)、直轄市以內(nèi)跨市、縣從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)領(lǐng)購發(fā)票的辦法，由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)定。
解讀：該條與舊《辦法》規(guī)定沒有不同。
第十八條 稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)外省、自治區(qū)、直轄市來本轄區(qū)從事臨時(shí)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人領(lǐng)購發(fā)票的，可以要求其提供保證人或者根據(jù)所領(lǐng)購發(fā)票的票面限額以及數(shù)量交納不超過1萬元的保證金，并限期繳銷發(fā)票。按期繳銷發(fā)票的，解除保證人的擔(dān)保義務(wù)或者退還保證金；未按期繳銷發(fā)票的，由保證人或者以保證金承擔(dān)法律責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)收取保證金應(yīng)當(dāng)開具資金往來結(jié)算票據(jù)。
解讀：新《辦法》將第十九條改為第十八條。本條與舊《辦法》最大的區(qū)別是最后一句話，舊《辦法》規(guī)定“稅務(wù)機(jī)關(guān)收取保證金應(yīng)當(dāng)開具收據(jù)?！倍隆掇k法》改為“稅務(wù)機(jī)關(guān)收取保證金應(yīng)當(dāng)開具資金往來結(jié)算票據(jù)?！卑凑肇?cái)綜[2010]1號(hào)文件第七條的規(guī)定，“由行政事業(yè)單位暫時(shí)收取，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)束后需退還原付款單位或個(gè)人，不構(gòu)成本單位收入的款項(xiàng)，如押金、定金、保證金及其他暫時(shí)收取的各種款項(xiàng)等?！笨梢允褂觅Y金往來結(jié)算票據(jù)。新版“資金往來結(jié)算票據(jù)”與舊版“往來款票據(jù)”的使用范圍有很大變化。新版使用范圍嚴(yán)格限定在行政事業(yè)單位暫收款項(xiàng)、代收款項(xiàng)，行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的其他資金往來且不構(gòu)成本單位收入的款項(xiàng)，以及財(cái)政部門認(rèn)定的不作為行政事業(yè)單位收入的其他資金往來行為。行政事業(yè)單位取得的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入、政府非稅收入、社會(huì)團(tuán)體取得會(huì)費(fèi)收入、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療服務(wù)取得的收入，行政事業(yè)單位取得的撥入經(jīng)費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入等形成本單位收入的，均不得使用資金往來結(jié)算票據(jù)。
第十九條 銷售商品、提供服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，對(duì)外發(fā)生經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)收取款項(xiàng)，收款方應(yīng)當(dāng)向付款方開具發(fā)票；特殊情況下，由付款方向收款方開具發(fā)票。
第二十條 所有單位和從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)人在購買商品、接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)支付款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向收款方取得發(fā)票。取得發(fā)票時(shí)，不得要求變更品名和金額。
第二十一條 不符合規(guī)定的發(fā)票，不得作為財(cái)務(wù)報(bào)銷憑證，任何單位和個(gè)人有權(quán)拒收。
解讀：上述三條與舊《辦法》無不同規(guī)定。特殊情況比較典型的是收購農(nóng)副產(chǎn)品的收購憑證。
第二十二條 開具發(fā)票應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時(shí)限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性如實(shí)開具，并加蓋發(fā)票專用章。任何單位和個(gè)人不得有下列虛開發(fā)票行為：
?。ㄒ唬樗?、為自己開具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票；
?。ǘ┳屗藶樽约洪_具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票；
?。ㄈ┙榻B他人開具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票。
解讀：將第二十三條改為第二十二條，新《辦法》增加“虛開發(fā)票”的行為界定。新規(guī)定更為嚴(yán)格。明確“介紹他人開具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票?！币矊儆谔撻_。新《辦法》第四十一條明確了虛開的具體處罰規(guī)定。
第二十三條 安裝稅控裝置的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定使用稅控裝置開具發(fā)票，并按期向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送開具發(fā)票的數(shù)據(jù)。使用非稅控電子器具開具發(fā)票的，應(yīng)當(dāng)將非稅控電子器具使用的軟件程序說明資料報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案，并按照規(guī)定保存、報(bào)送開具發(fā)票的數(shù)據(jù)。國家推廣使用網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理系統(tǒng)開具發(fā)票，具體管理辦法由國務(wù)院稅務(wù)主管部門制定。
解讀：將第二十四條、第四十三條改為第二十三條。修改后的新《辦法》規(guī)定提法更符合實(shí)際情況。網(wǎng)絡(luò)開具發(fā)票已經(jīng)成為潮流，不少地區(qū)已經(jīng)開始試點(diǎn)。
第二十四條 任何單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照發(fā)票管理規(guī)定使用發(fā)票，不得有下列行為：
（一）轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、介紹他人轉(zhuǎn)讓發(fā)票、發(fā)票監(jiān)制章和發(fā)票防偽專用品；
?。ǘ┲阑蛘邞?yīng)當(dāng)知道是私自印制、偽造、變?cè)?、非法取得或者廢止的發(fā)票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運(yùn)輸；
?。ㄈ┎鸨臼褂冒l(fā)票；
?。ㄋ模U(kuò)大發(fā)票使用范圍；
?。ㄎ澹┮云渌麘{證代替發(fā)票使用。
稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供查詢發(fā)票真?zhèn)蔚谋憬萸馈?/span>
解讀：新《辦法》將第二十五條改為第二十四條。新《辦法》對(duì)不按規(guī)定使用發(fā)票的情形進(jìn)行了細(xì)化。比如第二款：知道或者應(yīng)當(dāng)知道是私自印制、偽造、變?cè)?、非法取得或者廢止的發(fā)票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運(yùn)輸。第五款：以其他憑證代替發(fā)票使用。
第二十五條 除國務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定的特殊情形外，發(fā)票限于領(lǐng)購單位和個(gè)人在本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)開具。省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)可以規(guī)定跨市、縣開具發(fā)票的辦法。
解讀：新《辦法》將第二十六條改為第二十五條，規(guī)定更完整。特殊情形比如《國家稅務(wù)總局關(guān)于中國石化集團(tuán)銷售實(shí)業(yè)公司資產(chǎn)租賃收入征收營(yíng)業(yè)稅問題的通知》（國稅發(fā)[2005]204號(hào)）規(guī)定：北京的銷售實(shí)業(yè)公司實(shí)際收取的不動(dòng)產(chǎn)租金收入可以向?qū)嶋H支付租金的石化股份有關(guān)分子公司開具由北京市地方稅務(wù)局監(jiān)制的發(fā)票。
第二十六條 除國務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定的特殊情形外，任何單位和個(gè)人不得跨規(guī)定的使用區(qū)域攜帶、郵寄、運(yùn)輸空白發(fā)票。禁止攜帶、郵寄或者運(yùn)輸空白發(fā)票出入境。
解讀：新《辦法》將第二十七條改為第二十六條，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定。
第二十七條 開具發(fā)票的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)建立發(fā)票使用登記制度，設(shè)置發(fā)票登記簿，并定期向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告發(fā)票使用情況。
第二十八條 開具發(fā)票的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)在辦理變更或者注銷稅務(wù)登記的同時(shí)，辦理發(fā)票和發(fā)票領(lǐng)購簿的變更、繳銷手續(xù)。
第二十九條 開具發(fā)票的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定存放和保管發(fā)票，不得擅自損毀。已經(jīng)開具的發(fā)票存根聯(lián)和發(fā)票登記簿，應(yīng)當(dāng)保存5年。保存期滿，報(bào)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)查驗(yàn)后銷毀。
解讀：上述三條規(guī)定與舊《辦法》完全一樣，未作改動(dòng)。
第三十條 稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)票管理中有權(quán)進(jìn)行下列檢查：
?。ㄒ唬z查印制、領(lǐng)購、開具、取得、保管和繳銷發(fā)票的情況；
?。ǘ┱{(diào)出發(fā)票查驗(yàn)；
?。ㄈ┎殚啞?fù)制與發(fā)票有關(guān)的憑證、資料；
?。ㄋ模┫虍?dāng)事各方詢問與發(fā)票有關(guān)的問題和情況；
（五）在查處發(fā)票案件時(shí)，對(duì)與案件有關(guān)的情況和資料，可以記錄、錄音、錄像、照像和復(fù)制。
解讀：新《辦法》將第三十一條改為第三十條，第一款中增加“繳銷”發(fā)票的情況。
第三十一條 印制、使用發(fā)票的單位和個(gè)人，必須接受稅務(wù)機(jī)關(guān)依法檢查，如實(shí)反映情況，提供有關(guān)資料，不得拒絕、隱瞞。稅務(wù)人員進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示稅務(wù)檢查證。
第三十二條 稅務(wù)機(jī)關(guān)需要將已開具的發(fā)票調(diào)出查驗(yàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向被查驗(yàn)的單位和個(gè)人開具發(fā)票換票證。發(fā)票換票證與所調(diào)出查驗(yàn)的發(fā)票有同等的效力。被調(diào)出查驗(yàn)發(fā)票的單位和個(gè)人不得拒絕接受。稅務(wù)機(jī)關(guān)需要將空白發(fā)票調(diào)出查驗(yàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)開具收據(jù)；經(jīng)查無問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。
第三十三條 單位和個(gè)人從中國境外取得的與納稅有關(guān)的發(fā)票或者憑證，稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅審查時(shí)有疑義的，可以要求其提供境外公證機(jī)構(gòu)或者注冊(cè)會(huì)計(jì)師的確認(rèn)證明，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核認(rèn)可后，方可作為記賬核算的憑證。
第三十四條 稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)票檢查中需要核對(duì)發(fā)票存根聯(lián)與發(fā)票聯(lián)填寫情況時(shí)，可以向持有發(fā)票或者發(fā)票存根聯(lián)的單位發(fā)出發(fā)票填寫情況核對(duì)卡，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)填寫，按期報(bào)回。
解讀：上述四條規(guī)定與舊辦法規(guī)定沒有不同。
第三十五條 違反本辦法的規(guī)定，有下列情形之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以處1萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：
?。ㄒ唬?yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票，或者未按照規(guī)定的時(shí)限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票，或者未加蓋發(fā)票專用章的；
?。ǘ┦褂枚惪匮b置開具發(fā)票，未按期向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送開具發(fā)票的數(shù)據(jù)的；
（三）使用非稅控電子器具開具發(fā)票，未將非稅控電子器具使用的軟件程序說明資料報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案，或者未按照規(guī)定保存、報(bào)送開具發(fā)票的數(shù)據(jù)的；
?。ㄋ模┎鸨臼褂冒l(fā)票的；
?。ㄎ澹U(kuò)大發(fā)票使用范圍的；
（六）以其他憑證代替發(fā)票使用的；
?。ㄆ撸┛缫?guī)定區(qū)域開具發(fā)票的；
?。ò耍┪窗凑找?guī)定繳銷發(fā)票的；
?。ň牛┪窗凑找?guī)定存放和保管發(fā)票的。
解讀：新《辦法》將第三十六條改為第三十五條，細(xì)化并完善了發(fā)票違規(guī)行為。舊《辦法》規(guī)定有兩種或兩種以上行為的，可以分別處罰，新《辦法》雖然沒有說，但道理應(yīng)當(dāng)適用。
第三十六條 跨規(guī)定的使用區(qū)域攜帶、郵寄、運(yùn)輸空白發(fā)票，以及攜帶、郵寄或者運(yùn)輸空白發(fā)票出入境的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以處1萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處1萬元以上3萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收。丟失發(fā)票或者擅自損毀發(fā)票的，依照前款規(guī)定處罰。
解讀：新《辦法》將第三十七條改為第三十六條，加重處罰力度。之所以對(duì)上述行為新《辦法》比舊《辦法》加重了處罰力度，是因?yàn)檫@些行為帶有明顯的故意行為。
第三十七條 違反本辦法第二十二條第二款的規(guī)定虛開發(fā)票的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在1萬元以下的，可以并處5萬元以下的罰款；虛開金額超過1萬元的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法代開發(fā)票的，依照前款規(guī)定處罰。
解讀：新《辦法》增加一條，作為第三十七條，加大對(duì)虛開和代開發(fā)票的處罰力度。加大對(duì)虛開發(fā)票的處罰是正確的，同樣是未按規(guī)定開具發(fā)票，但虛開發(fā)票明顯是故意性質(zhì)，且造成自己或?qū)Ψ酵凋_稅，所以要嚴(yán)厲處罰，不僅是罰款的問題，虛開的還要補(bǔ)稅。
第三十八條 私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票，非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得，沒收、銷毀作案工具和非法物品，并處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款；對(duì)印制發(fā)票的企業(yè)，可以并處吊銷發(fā)票準(zhǔn)印證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。前款規(guī)定的處罰，《中華人民共和國稅收征收管理法》有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。
第三十九條 有下列情形之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：
?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、介紹他人轉(zhuǎn)讓發(fā)票、發(fā)票監(jiān)制章和發(fā)票防偽專用品的；
（二）知道或者應(yīng)當(dāng)知道是私自印制、偽造、變?cè)臁⒎欠ㄈ〉没蛘邚U止的發(fā)票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運(yùn)輸?shù)摹?/span>
解讀：新《辦法》將第三十八條改為第三十八條、第三十九條，并加重對(duì)倒賣發(fā)票等違法行為的處罰力度。注意舊《辦法》是“可以并處”言下之意也可以不處，但新《辦法》則是“并處”必須處，另外征管法第71條：非法印制發(fā)票的，銷毀非法印制發(fā)票，沒收違法所得和作案工具，并處1萬元以上5萬元以下的罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追分刑事責(zé)任，也就是說發(fā)票管理辦法作為行政法規(guī)效力不及作為法律的征管法，非法印制發(fā)票的，只能罰1-5萬，而不能罰5-50萬了。
第四十條 對(duì)違反發(fā)票管理規(guī)定2次以上或者情節(jié)嚴(yán)重的單位和個(gè)人，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以向社會(huì)公告。
解讀：新《辦法》增加一條，作為第四十條。
第四十一條 違反發(fā)票管理法規(guī)，導(dǎo)致其他單位或者個(gè)人未繳、少繳或者騙取稅款的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得，可以并處未繳、少繳或者騙取的稅款1倍以下的罰款。
解讀：該條將違規(guī)責(zé)任前置，增加違規(guī)者的成本，加大處罰力度。
第四十二條 當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。
解讀：新《辦法》將第四十條改為第四十二條。行政復(fù)議不一定非得向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，比如對(duì)省地稅局決定不服的，既可以向總局復(fù)議也可以向省政府復(fù)議，因此新《辦法》作出了修改。
第四十三條 稅務(wù)人員利用職權(quán)之便，故意刁難印制、使用發(fā)票的單位和個(gè)人，或者有違反發(fā)票管理法規(guī)行為的，依照國家有關(guān)規(guī)定給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
解讀：新《辦法》首次明確提出對(duì)稅務(wù)人員違反發(fā)票管理法規(guī)行為的處罰規(guī)定。
第四十四條 國務(wù)院稅務(wù)主管部門可以根據(jù)有關(guān)行業(yè)特殊的經(jīng)營(yíng)方式和業(yè)務(wù)需求，會(huì)同國務(wù)院有關(guān)主管部門制定該行業(yè)的發(fā)票管理辦法。國務(wù)院稅務(wù)主管部門可以根據(jù)增值稅專用發(fā)票管理的特殊需要，制定增值稅專用發(fā)票的具體管理辦法。
解讀：新《辦法》將第四十二條改為第四十四條，取消了專業(yè)發(fā)票的提法。目前沒用稅務(wù)監(jiān)制發(fā)票的有鐵道、民航等特殊部門，但相信發(fā)票一統(tǒng)天下的趨勢(shì)不可避免，所以新《辦法》說總局要會(huì)同有關(guān)主管部門制定“發(fā)票”管理辦法，不管你同不同意，其他部門的行業(yè)票據(jù)已經(jīng)定性為發(fā)票。